Những thay đổi căn bản về sở hữu, quản lý và sử dụng đất
Theo phân tích, đánh giá của bà Đặng Thị Phượng, Viện Từ điển học và Bách khoa thư Việt Nam (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam), Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX khẳng định: “Hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người nước ngoài tham gia đầu tư”. Giai đoạn 1996-2000, Nhà nước giao cho các tổ chức khoảng 260.000 ha đất chuyên dùng để xây dựng và phát triển hạ tầng. Nhà nước giao và cho thuê 25.000 ha đất cho các tổ chức, cá nhân để xây dựng nhà ở và phát triển đô thị. Nhờ đó, diện tích nhà ở đô thị tăng từ 4m2 lên 8m2/người.
Luật Đất đai năm 1993 có những quy định tạo tiền đề cho nền kinh tế hàng hóa phát triển. Đó là sự công nhận thị trường bất động sản, quy định giá đất, quy định năm loại quyền cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất). Tiếp đó, Luật Đất đai năm 2003 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định “Đất đai là tài nguyên đặc biệt quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ”.
Người sử dụng đất được Nhà nước trao cho quyền sử dụng đất. Quyền sở hữu gồm có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai, về nguyên tắc Nhà nước sẽ có đầy đủ ba quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai. Nhưng đất đai là một loại tài sản đặc biệt, Nhà nước không thực hiện quyền đối với tài sản của mình một cách thông thường, Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đối với tài sản đất đai một cách đặc biệt bằng việc ra các quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất… Chủ thể thay mặt cho Nhà nước thực hiện quyền sở hữu là Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp, UBND các cấp. Người trực tiếp thực hiện quyền sở hữu về đất đai của Nhà nước là các công chức, viên chức Nhà nước.
Như vậy có thể khẳng định, Nhà nước là một loại chủ thể đặc biệt và thực hiện đối với một loại tài sản đặc biệt (đất đai). Đất đai là một phần của lãnh thổ quốc gia và thuộc chủ quyền quốc gia. Quyền của Nhà nước đối với lãnh thổ quốc gia vượt ngoài quyền sở hữu thông thường (gồm quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt). Việc quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu là hoàn toàn phù hợp với điều kiện thực tế của luật pháp Việt Nam và quốc tế trong việc bảo vệ toàn vẹn chủ quyền và lãnh thổ quốc gia. Chính những quy định như thế đã tạo cho Nhà nước có toàn quyền với lãnh thổ quốc gia, có thể quyết định mọi biện pháp cần thiết để bảo vệ từng tấc đất thiêng liêng của Tổ quốc.
Bà Đặng Thị Phượng cho rằng, những thay đổi căn bản về tư duy đối với vấn đề sở hữu, quản lý và sử dụng đất, thể hiện trong các Văn kiện Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng, bằng quy định tại Hiến pháp và Luật Đất đai. Khoa học xã hội đã góp phần khẳng định tính đúng đắn của đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất đai. Đồng thời, khoa học xã hội cũng có vai trò quan trọng khẳng định quyết tâm đổi mới của Đảng và Nhà nước “Phát huy những thành tựu mà cách mạng Việt Nam đã giành được trong mấy chục năm qua là sửa chữa những khuyết điểm, sai lầm đã mắc phải trước đây, là quá trình bỏ những gì kìm hãm và cản trở sự phát triển, tổ chức lại xã hội, đưa vào cơ chế vận hành của xã hội một hệ thống đồng bộ các yếu tố vật chất và tinh thần, tạo động lực và sức mạnh cho sự phát triển vượt bậc”.
Khi mục tiêu xây dựng đất nước, phát triển kinh tế chuyển từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, dẫn đến các chính sách, chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước phải có những thay đổi, chỉ đạo mang tính định hướng. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX khẳng định: “Hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người nước ngoài tham gia đầu tư”.
Thực tiễn hoạt động quản lý
Các công trình nghiên cứu của khoa học xã hội trong những năm qua cũng chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của cơ chế quản lý đất đai, khi tiến hành thực hiện chính sách “người cày có ruộng”, chính sách “hợp tác hóa sản xuất nông nghiệp”. Những chính sách này được triển khai thực hiện trong các giai đoạn vừa qua là hoàn toàn phù hợp với quy luật của khoa học xã hội. Nhưng trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì những chính sách quản lý và sử dụng đất đai trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp không còn phù hợp.
Thực tế, người sử dụng đất hợp pháp được Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Lúc đó người sử dụng đất trở thành chủ sử dụng hợp pháp mảnh đất của mình và được thực hiện các quyền như đã nêu ở trên. Những quyền đó đã tạo cho chủ sử dụng đất trở thành chủ sở hữu mảnh đất của mình. Quyền chiếm hữu và định đoạt của Nhà nước đối với đất đai không có tính khả thi. Nhà nước là chủ sở hữu đất đai, nhưng khi thực hiện thu hồi đất vì mục đích an ninh quốc phòng, Nhà nước vẫn phải thỏa thuận bồi thường cho người sử dụng đất theo giá thị trường.
Thực hiện thu hồi đất, Nhà nước phải đền bù một khoản kinh phí lớn, nhưng những hộ gia đình, cá nhân, tổ chức là chủ của các mảnh đất liền kề sẽ là người được hưởng lợi nhất trong dự án quy hoạch của Nhà nước. Luật Đất đai quy định Nhà nước thực hiện điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Nhưng cơ chế này vẫn chỉ ở trên giấy tờ, chưa được triển khai thực hiện. Xây dựng cơ chế điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất trong những trường hợp này, sẽ tạo được một nguồn thu bù đắp cho tiền đền bù giải phóng mặt bằng.
Về hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai: Cơ quan quản lý đất đai ngày càng hoàn thiện và phân định rõ trách nhiệm. Tổng cục Địa chính thành lập năm 1994, là cơ quan trực thuộc Chính phủ, tại các tỉnh có các Sở Địa chính thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng Địa chính thuộc UBND cấp huyện và cán bộ địa chính thuộc UBND cấp xã. Năm 2002, Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở hợp nhất Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng - Thủy văn và các tổ chức thực hiện chức năng tổ chức quản lý nhà nước về tài nguyên nước (thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), tài nguyên khoáng sản (thuộc Bộ Công nghiệp) và môi trường (thuộc Bộ Khoa học-Công nghệ và Môi trường).
Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn và đo đạc bản đồ trong phạm vi cả nước. Năm 2008, Chính phủ ban hành Quyết định số 134/2008/QĐ-TTg ngày 2/10/2008 quy định chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trong đó quy định Tổng cục Quản lý Đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm 12 đơn vị trực thuộc có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.
Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về khiếu nại tố cáo, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, quy định về giải quyết tranh chấp đất đai tại Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều đổi mới. Đó là quy định mở rộng quyền cho người dân được khiếu nại đến cơ quan hành chính và tòa án. Trong trường hợp cơ quan hành chính đã có quyết định giải quyết cuối cùng mà đương sự vẫn chưa thỏa đáng, thì chỉ được khiếu kiện ra tòa án, không có cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết. Năm 2005, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiếp nhận 10.137 đơn thư, đến năm 2011 giảm xuống còn 5.298 đơn thư. Cũng từ năm 2014 đến 2011, Bộ đã tiếp nhận 59.751 lượt đơn thư của 29.671 vụ việc khiếu nại, tố cáo về đất đai. Trong đó khiếu nại hành chính trong quản lý đất đai 17.711 vụ (chiếm 58,59%), khiếu nại quyết định hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai 5.966 vụ (chiếm 20,11%), đòi lại đất cũ 4.69 vụ (chiếm 15,63%) và 1.355 vụ việc tố cáo (chiếm 4,75%).
Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý
Qua kết quả nghiên cứu tổng kết đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng đất đai, các nhà khoa học xã hội đã đề xuất các kiến nghị trong việc hoạch định chính sách, đường lối chủ trương trong quản lý và sử dụng dụng đất đai. Trước hết phải hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai theo hướng công khai, minh bạch, hiệu lực hiệu quả. Cải cách các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai phải được công khai và thực hiện theo trình tự, thủ tục luật định.
Nâng cao năng lực của đội ngũ thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai, cũng như tinh thần trách nhiệm trong công tác và đạo đức tư cách nghề nghiệp của cán bộ địa chính các cấp; bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ chuyên môn cho các cán bộ địa chính trên cả nước; có quy chế cụ thể và tiêu chuẩn hóa về nghiệp vụ cán bộ địa chính.
Xây dựng một hệ thống đăng ký đất đai hiện đại, được thực hiện bởi một hệ thống cơ quan là Văn phòng đăng ký đất đai; hoàn thành việc thành lập Văn phòng đăng ký đất đai một cấp trên toàn quốc. Các Văn phòng đăng ký đất được phân cấp thực hiện thủ tục đăng ký đất đai, xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai. Văn phòng đăng ký đất đai sẽ được xây dựng thành hệ thống cơ quan duy nhất có chức năng đăng ký đất đai hiện đại được số hóa, chuẩn hóa cơ sở dữ liệu đất đai tại các địa phương. Thực hiện đúng phân cấp quản lý, sắp xếp lại hồ sơ địa chính theo mô hình mới, thuận tiện cho việc tra cứu, cập nhật chỉnh lý thường xuyên. Xây dựng quy trình đăng ký đất đai hiện đại được thực hiện tại Văn phòng đăng ký đất đai; xây dựng mô hình Văn phòng đăng ký đất đai một cấp là một bước chuyển biến quan trọng trong công tác quản lý đất đai.
Việc hoàn thiện việc xây dựng mô hình Văn phòng đăng ký đất đai một cấp trên toàn quốc đòi hỏi sự nỗ lực của tất cả các cấp, các ngành, nhất là sự chỉ đạo quyết liệt, chuẩn bị công phu của ngành tài nguyên và môi trường. Bên cạnh đó, việc hoàn thiện hành lang pháp lý, hoàn thiện cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai một cấp, hoàn thiện cơ chế hoạt động tài chính là một công việc không chỉ của ngành tài nguyên môi trường, mà còn là công việc của nhiều bộ ngành liên quan.
Đẩy nhanh công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng hồ sơ địa chính và xây dựng thông tin đất đai; toàn bộ những thông tin về đăng ký đất đai sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền duyệt sẽ được lưu giữ tại hồ sơ địa chính, hệ thống bản đồ địa chính chính xác là cơ sở để Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, là cơ sở để giải quyết tranh chấp khi có tranh chấp xảy ra, phương tiện giúp Nhà nước thực hiện tốt công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.