Vẫn còn nhiều ý kiến đề nghị giải trình về Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Về áp dụng luật và điều ước quốc tế (Điều 3), nhiều ý kiến cho rằng cần phải có quy định nội dung đặc thù đối với trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP. Một số ý kiến đề nghị giải trình quy định tại khoản 2 Điều 3: “Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác… thì thực hiện theo quy định của Luật này” để tránh xung đột pháp luật.

Thường trực Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đã rà soát sự đồng bộ, thống nhất giữa dự thảo Luật với các luật hiện hành cũng như các luật đang được sửa đổi, bổ sung (như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Đất đai, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng…).  

Theo đó, thời gian áp dụng cho một dự án PPP thường kéo dài nhiều năm, trong điều kiện hệ thống pháp luật còn đang trong quá trình hoàn thiện và điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung thường xuyên thì Luật PPP phải là luật được ưu tiên thực hiện. Do vậy, đề nghị giữ nội dung tại khoản 2 Điều 3 vì dự thảo Luật đã giới hạn phạm vi rất hẹp, mang tính đặc thù về “trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; pháp luật điều chỉnh hợp đồng dự án PPP; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP” nhằm tạo hành lang pháp lý đủ mạnh để bảo đảm các bên tham gia thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, ổn định lâu dài trong thời hạn hợp đồng dự án PPP. Quy định này cũng là tuyên bố chung, thể hiện cam kết của Nhà nước về mặt pháp lý đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước, tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư khi tham gia cùng Nhà nước đầu tư vào các dự án PPP.  

Tuy nhiên, một số ý kiến không đồng tình với quy định tại khoản 2 Điều 3 vì cho rằng quy định này vẫn chưa giải quyết được vướng mắc về pháp lý trong quá trình thực hiện dự án PPP. Có ý kiến cho rằng, để giải quyết triệt để vấn đề trên thì cần thực hiện đầy đủ trách nhiệm quy định tại Điều 12 và Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đề nghị cần tiếp tục rà soát để chỉ rõ những quy định mang tính chất đặc thù, cho phép áp dụng quy định khác so với các luật liên quan đối với phương thức đầu tư PPP ngay tại các điều, khoản của dự thảo Luật.  

Về điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP (Điều 19), có ý kiến đề nghị xem xét lại quy định về việc điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án khi tổng mức đầu tư tăng từ 20% trở lên vì cho rằng mức này quá cao.     

Thường trực Ủy ban Kinh tế xin đề xuất 2 phương án trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định:

Phương án 1 tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội và sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể các trường hợp được điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP tại khoản 1 Điều 19, trong đó có trường hợp tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên vì quyết định chủ trương đầu tư dự án trên cơ sở báo cáo nghiên cứu tiền khả thi với các nội dung đánh giá sơ bộ. Do vậy, các thông tin, số liệu có thể thay đổi, tuy nhiên, mức thay đổi tăng tổng mức đầu tư không được quá lớn. Đồng thời, để hạn chế việc phải điều chỉnh chủ trương đầu tư nhiều lần và tránh thủ tục phức tạp, kéo dài, nếu tổng mức đầu tư tăng không quá 10% thì không phải điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP. Dự thảo Luật cũng quy định phải điều chỉnh chủ trương đầu tư khi tăng giá trị vốn nhà nước trong dự án PPP để phù hợp với quy định của Luật Đầu tư công.

Phương án 2, khi tổng mức đầu tư dự án PPP tăng so với tổng mức đầu tư đã được quyết định tại bước chủ trương đầu tư dự án thì phải thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư vì việc tăng tổng mức đầu tư sẽ làm thay đổi phương án tài chính cũng như hiệu quả của dự án PPP, do đó làm mất ý nghĩa và tính chính xác trong việc quyết định chủ trương đầu tư. Quy định như vậy cũng nhằm tăng trách nhiệm của cơ quan, tổ chức lập, trình dự án PPP đối với cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và phù hợp với quy định tại Luật Đầu tư công khi cả 2 Luật này đều có chung mục tiêu là phục vụ mục đích công. Ngoài ra, quy định tăng không quá 10% tổng mức đầu tư mà không phải điều chỉnh là không đủ căn cứ, trong khi sơ bộ tổng mức đầu tư ở bước nghiên cứu tiền khả thi đã bao gồm cả chi phí dự phòng.

Về hoạt động kiểm toán Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP (Điều 86), một số ý kiến thống nhất với dự thảo Luật đã trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 về việc Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán tài sản công, tài chính công trong dự án PPP. Một số ý kiến cho rằng dự án PPP bản chất là dự án đầu tư công nên Kiểm toán Nhà nước phải kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư tư nhân.

Thường trực Ủy ban Kinh tế cho rằng, bản chất là dự án nhằm mục tiêu công nhưng có sự kết hợp công tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án và đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo quy định của Luật PPP và pháp luật có liên quan. Do đó, cơ chế, chính sách pháp luật vừa phải bảo đảm chất lượng dịch vụ công, nhưng đồng thời phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP.  

Mặt khác, Hiến pháp và pháp luật về kiểm toán Nhà nước quy định Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiện kiểm toán tài chính công, tài sản công. Do đó, nếu quy định kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư từ khu vực tư nhân sẽ vướng với quy định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán Nhà nước.  

Ngoài ra, theo khuyến nghị của Hiệp hội Kiểm toán tối cao quốc tế, đối với tài liệu liên quan của bên đối tác tư nhân, Kiểm toán Nhà nước chỉ được tiếp cận nếu các bên có thỏa thuận trong hợp đồng dự án PPP mà không đương nhiên có quyền tiếp cận như đối với tài liệu của bên đối tác là khu vực công. Nếu không quy định phù hợp sẽ dẫn tới trường hợp xảy ra tranh chấp với nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài, việc giải quyết tranh chấp rất phức tạp.  

Ủy ban Kinh tế đã tiếp thu, sửa đổi bổ sung quy định về hoạt động kiểm toán Nhà nước thực hiện ở hai giai đoạn, cụ thể: Trước khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán tuân thủ theo pháp luật kiểm toán Nhà nước về quá trình chuẩn bị dự án, kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.  

Sau khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán theo pháp luật kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP, bao gồm: Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán hoạt động (kiểm toán theo đầu ra) để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dự án PPP trên cơ sở các chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.

Kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với việc sử dụng vốn nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ xây dựng công trình tạm (nếu có) quy định tại Điều 73 của dự thảo Luật; hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi tách thành một dự án thành phần quy định tại điểm a khoản 5 Điều 71 của dự thảo Luật; sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT quy định tại khoản 3 Điều 46 của dự thảo Luật.

Bên cạnh vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với dự án PPP, tại khoản 4 Điều 62 cũng đã xác định vai trò của kiểm toán độc lập trong dự án PPP. Tại Chương VIII của dự thảo Luật cũng đã quy định về hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và giám sát của cơ quan quản lý nhà nước, phản biện của Mặt trận Tổ quốc, giám sát của cộng đồng đối với hoạt động đầu tư theo phương thức PPP, đây là những công cụ của Nhà nước nhằm kiểm soát, bảo đảm hiệu quả của dự án PPP.

Kết luận phần thảo luận dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển cho rằng: Đây là Bộ Luật khó và còn nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện, cần thận trọng và tiếp tục thảo luận.

“Cần tiếp tục rà soát tính hợp hiến hợp pháp, có tính đặc thù nhưng phải đảm bảo được sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. Nếu không tính toàn kỹ đến nguồn lực Nhà nước thì rất khó, cái nào tư nhân làm được thì để tư nhân làm. Cần phải làm rõ chính sách của Nhà nước có tác động như thế nào đến các dự án PPP, nhất là những dự án mà Nhà nước tham gia; dự án nào nhà nước hỗ trợ, dự án nào có sự góp vốn của nhà nước thì tài sản như thế nào, thu hồi vốn ra sao… cần có quy định cụ thể”, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển kết luận.

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển cũng đề nghị rà soát lại các dự án ưu đãi, quyền lợi của người dân. Khi nào chia sẻ rủi ro, chia sẻ đến mức nào, rủi ro nào nhà nước chịu và rủi ro nào nhà đầu tư phải chịu trách nhiệm. Bên cạnh đó vấn đề đấu thầu cần phải rà soát lại, nhất là những vấn đề liên quan đến đất đai, quốc phòng – an ninh. Về mức đầu tư, cần tính toán có một mức tối thiểu, nhưng cần căn cứ đến vùng sâu, vùng xa thì vốn đầu tư như thế nào. Nghiên cứu kỹ đến trật tự ưu tiên trong đầu tư. Thẩm quyền quyết định thuộc Quốc hội hay Chính phủ khi quyết định đầu tư.  

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển khẳng định, dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư cần tiếp tục rà soát lại và tiếp thu các ý kiến của Thường vụ Quốc hội để chuẩn bị đưa ra Hội nghị chuyên trách của Quốc hội thảo luận, cần thiết thì xin ý kiến Bộ Chính trị trước khi đưa ra Quốc hội thảo luận.