Trong bài phát biểu khai mạc Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) vừa qua, đánh giá khái quát việc đổi mới tổ chức bộ máy, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng cho rằng trong những năm qua, tổ chức Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội đã từng bước được sắp xếp, kiện toàn; chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ công tác của các tổ chức trong hệ thống chính trị được phân định, điều chỉnh hợp lý hơn; bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước, quyền làm chủ của nhân dân và đã đạt được những kết quả quan trọng.
Tuy nhiên, cho đến nay, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, kém hiệu lực, hiệu quả; chức năng, nhiệm vụ của một số tổ chức còn chồng chéo; cơ cấu bên trong chưa hợp lý; tổ chức bộ máy của khối Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể, các đơn vị sự nghiệp công lập chậm được đổi mới; tổ chức và biên chế ngày càng phình to.
Tình trạng "bộ trong bộ"
Thời gian qua, cơ cấu tổ chức của Chính phủ được giữ ổn định, tổ chức Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bước đầu khắc phục được những chồng chéo hoặc bỏ trống về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, đối tượng quản lý, nhưng vẫn chậm được điều chỉnh theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hơn; chưa khắc phục được một cách triệt để những chồng chéo, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ.
Cơ chế “chủ trì, phối hợp” trong quản lý nhà nước còn phổ biến, nguyên tắc một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính chưa được phát huy mạnh mẽ nên vẫn phải hội họp nhiều, quy trình xử lý công việc chậm.
Báo cáo của Chính phủ cho thấy, từ nhiệm kỳ khóa XII đến nay, cơ cấu tổ chức của Chính phủ được sắp xếp theo hướng thu gọn đầu mối, gồm 18 bộ, 4 cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ.
Tuy nhiên, trong buổi làm việc với Chính phủ vào tháng 8/2017, Đoàn giám sát của Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 đã chỉ ra rằng cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn chưa có sự đổi mới, thích ứng tương xứng theo hướng tinh gọn hơn, tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, hoạch định chính sách, giảm bớt các nội dung mang tính tác nghiệp, quản lý, điều hành trực tiếp.
Việc sắp xếp, sáp nhập các bộ thành bộ quản lý đa ngành chưa đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ nên có cơ quan vẫn bị quá tải do các công việc cụ thể, sự vụ ở tầm vi mô, đáng ra có thể phân cấp cho địa phương. Chủ trương xã hội hóa và phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương chưa được triển khai thực hiện đồng bộ và có hiệu quả.
Bên cạnh đó, tổ chức bộ máy bên trong bộ, cơ quan ngang bộ còn nặng nề, nhiều đầu mối, số đơn vị trực thuộc tăng lên với nhiều đơn vị có tư cách pháp nhân (198 đơn vị/22 bộ, cơ quan ngang bộ) dẫn đến tình trạng “bộ trong bộ”, các lĩnh vực công tác bị chia nhỏ, cắt khúc, thiếu tính bao quát chung.
Một nội dung chuyên môn do chuyên viên xử lý để được báo cáo lên Bộ trưởng thường phải trải qua 7-8 quy trình. Tương tự, một chỉ đạo của Bộ trưởng để xuống đến người trực tiếp thực hiện có khi cũng phải trải qua nhiều tầng nấc, làm cho việc xử lý mất nhiều thời gian.
Chỉ tính trong 5 năm (2011-2016), số đơn vị hành chính thuộc bộ, cơ quan ngang bộ đã tăng 28 đơn vị, trung bình mỗi cơ quan tăng thêm 1,1 đơn vị. Số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc tổng cục tăng 822 đơn vị. Tính đến tháng 6/2017, cả nước có đến 42 tổng cục, tăng 100% so với nhiệm kỳ Chính phủ khóa XI. Số lượng các vụ, cục, phòng tăng từ 4,7% đến 13,6% so với năm 2011.
Số đơn vị hành chính thuộc bộ, cơ quan ngang bộ ở thời điểm cuối năm 2016 là 510; số vụ, cục, chi cục thuộc tổng cục là 3.867. Cùng với đó, xu hướng nâng cấp vụ lên cục diễn ra nhanh ở nhiều bộ, có đến 29 cục được thành lập trong thời gian này, trong đó Bộ Công an tăng 7 cục, Bộ Tư pháp tăng 4 cục, Bộ Thông tin - Truyền thông và Bộ Y tế đều tăng 3 cục...
Việc tăng số cục trong bộ đã dẫn đến tổ chức thêm nhiều đơn vị cấp phòng trong cục (trong 5 năm tăng 180 đơn vị, tháng 12/2016 có 958 phòng thuộc cục), tăng biên chế, chi phí hành chính, trong khi chức năng, nhiệm vụ không thay đổi.
Thực hiện Nghị quyết số 39 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trên nguyên tắc “cơ bản không để cấp phòng trong các đơn vị tham mưu thuộc cơ quan trung ương”, số lượng phòng trong vụ chuyên môn đã giảm nhưng vẫn duy trì tới 945 phòng trong các vụ tham mưu, chưa thực hiện đúng yêu cầu của Nghị quyết. Chỉ có 99/344 vụ là không tổ chức phòng (chiếm 28,8%).
Mặc dù số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có giảm, nhưng số lượng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và số chi cục, phòng thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có xu hướng tăng, từ năm 2011 đến năm 2016 tăng 34 cơ quan chuyển môn cấp tỉnh, 85 phòng và tương đương, 16 chi cục thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Trung bình một cơ quan có 8,1 phòng và tương đương trực thuộc.
Theo Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước có được nâng lên, nhưng so với yêu cầu của tình hình mới thì chưa đạt, chất lượng bộ máy chưa tương xứng với đầu tư từ ngân sách, có xu thế bộ máy ngày càng trở nên cồng kềnh, dẫn tới quan liêu, xa rời thực tiễn.
“Hình như ngoài 4 cấp chính quyền: Trung ương, tỉnh, huyện, xã đang thêm cấp chính quyền thôn, bản, ấp”. Lẽ ra cán bộ xã xuống trực tiếp các thôn, bản, thì lại gọi cán bộ thôn lên. Thôn là cánh tay nối dài của xã, càng nối dài bao nhiêu, càng quan liêu bấy nhiêu.
Chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm
Điều đáng nói là dù bộ máy “phình” ra nhưng lại không bao quát được hết các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo báo cáo của Chính phủ, năm 2011, có hai vấn đề bỏ trống quản lý nhà nước và cho đến tháng 8/2017 mới khắc phục được điều này. Hiện còn 18 vấn đề có sự giao thoa, chồng chéo trong quản lý hoặc có ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành về phân định nhiệm vụ.
Trên thực tế, nhiều trường hợp một lĩnh vực được giao cho từ 2 đến 3 bộ cùng phụ trách như quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, phát triển du lịch, quản lý ngoại thương, quản lý nợ công, quản lý giao thông đô thị, bảo đảm an toàn thông tin, hỗ trợ phát triển nông thôn, quản lý hoạt động quảng cáo, giáo dục nghề nghiệp…
Điều này lý giải cho câu chuyện một năm doanh nghiệp phải bỏ ra 28,6 triệu ngày công với chí phí 14.300 tỷ đồng cho công tác kiểm tra chuyên ngành. Nhiều doanh nghiệp than phiền kiểm tra chuyên ngành còn chồng chéo, làm tăng chi phí cho doanh nghiệp. Có mặt hàng 3 bộ kiểm tra, thậm chí có mặt hàng phải chịu sự kiểm tra của nhiều đơn vị trong cùng một bộ, bởi không đơn vị nào chịu công nhận kết quả của đơn vị nào.
Tỷ lệ hàng hóa làm thủ tục kiểm tra từ 2 - 3 lần chiếm 58%. Một cái bánh chocolate "cõng" 13 giấy phép. Mặt hàng sữa chua vừa phải kiểm dịch của Bộ Công Thương, vừa phải kiểm tra an toàn thực phẩm của Bộ Y tế. Một mặt hàng đan chéo rất nhiều thủ tục, bộ nọ chờ bộ kia, hàng hóa nằm trên cảng không thông quan được.
Bởi vậy, trong buổi kiểm tra nhiệm vụ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Y tế vào tháng 9/2017 vừa qua, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ Mai Tiến Dũng, Tổ trưởng Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ đã truyền đạt thông điệp của Thủ tướng rằng đảm bảo quản lý tốt nhưng vẫn phải tạo điều kiện thông thoáng cho phát triển kinh tế, tạo thuận lợi, tháo gỡ khó khăn người dân, doanh nghiệp, xóa bỏ các rào cản, chống lợi ích nhóm, chống co kéo, lợi ích cục bộ, tăng cường công nhận lẫn nhau.
Một thực trạng nữa đang hiển hiện trong bộ máy, đó là nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, trong đó có tổ chức hoặc văn phòng giúp việc hoạt động chuyên trách, làm phát sinh tổ chức bộ máy và biên chế. Cơ chế xác định trách nhiệm “chủ trì, phối hợp” đã dẫn đến hình thành thêm nhiều tổ chức phối hợp liên ngành và tình trạng đùn đẩy trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các cơ quan.
Mặc dù nhiều nội dung thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của từng bộ, nhưng vẫn có tình trạng thành lập thêm 144 tổ chức để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành. Điều đó kéo theo tình trạng hội họp tăng nhưng hiệu quả không cao, thiếu thời gian, thiếu lãnh đạo để đi dự họp.
Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Sử Ngọc Anh từng than phiền rằng 7 tháng năm 2017, lãnh đạo sở phải dự hơn 2.000 cuộc họp, bình quân mỗi lãnh đạo sở họp 3 - 4 cuộc/ngày là bình thường, chưa kể họp đột xuất, họp phát sinh. Trong số 2.114 thư mời họp từ các cơ quan, đơn vị gửi đến Sở này, có 748 thư mời họp từ Thành ủy, UBND thành phố và của các bộ, ngành.
Nhiều trường hợp bộ, ngành tham gia phối hợp còn ỷ lại, trông chờ vào các ban chỉ đạo, hội đồng liên ngành, gây lãng phí về kinh phí, thời gian, nguồn lực, thậm chí phát sinh tổ chức bộ máy, biên chế nhưng hiệu quả không rõ ràng, không xác định được trách nhiệm khi có vấn đề phát sinh. Theo thống kê, vẫn có 24 tổ chức liên ngành có Văn phòng thường trực đặt tại bộ, ngành chủ trì, có biên chế và được ngân sách nhà nước bảo đảm.
Cơ sở pháp lý chưa đồng bộVậy bộ máy phình ra do đâu? Câu trả lời được Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Nguyễn Khắc Định đưa ra trước hết là do yêu cầu quản lý tăng lên, giao thêm chức năng, nhiệm vụ. Ví dụ như Bộ Tư pháp, từ 2011-2016 quy mô tăng thêm gần 10 vụ. Song, cũng còn có lý do là chấp hành không đúng văn bản của trên. Điển hình là Bộ Y tế, cấp huyện có 3 lần thay đổi trong 10 năm, có những huyện có đến 9 đầu mối.
Những hạn chế, bất cập trên được nhìn nhận là do một số chủ trương, chính sách lớn của Đảng còn chậm được thể chế hóa hoặc chưa được thể chế hóa đầy đủ, nên chưa tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để triển khai thực hiện trên thực tế, chưa tạo nên chuyển biến mạnh mẽ, có tính đổi mới đột phá trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Các luật chuyên ngành vẫn chưa thể hiện rõ tư duy mạnh dạn, đổi mới trong phân cấp, phân quyền; một số luật trong lĩnh vực kinh tế thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan ở Trung ương.
Dự thảo báo cáo giám sát của Quốc hội cũng chỉ ra rằng các luật chuyên ngành vẫn chưa phân định một cách rạch ròi và triệt để giữa nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương và của từng cấp chính quyền địa phương, dẫn đến sự chồng chéo về công vụ giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, một việc mà cả bốn cấp chính quyền cùng làm nên không thể tinh gọn được tổ chức bộ máy.