Siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật

Trước đó, dự thảo Luật đã được các đại biểu cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8. Tại Phiên họp thứ 41 và Phiên họp thứ 43, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã xem xét về các vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự thảo Luật, chỉ đạo việc hoàn thiện dự thảo Luật để gửi xin ý kiến các Đoàn đại biểu Quốc hội.

Dự thảo Luật trình Quốc hội xem xét tại Kỳ họp thứ 9 này gồm 3 điều (quy định việc sửa đổi, bổ sung 49 điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015).

Nâng cao trách nhiệm của từng cơ quan tham gia tiếp thu, chỉnh lý

Liên quan đến trách nhiệm chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo Luật vẫn giữ quy trình hiện hành về trách nhiệm của cơ quan thẩm tra nhưng bổ sung một số quy định nhằm làm rõ và nâng cao hơn trách nhiệm của từng cơ quan tham gia vào quá trình tiếp thu, chỉnh lý.

Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng cho biết, Thường trực Ủy ban đã phối hợp với Bộ Tư pháp chỉnh sửa các Điều 74, 75, 76, 77 của dự thảo Luật; đồng thời bổ sung một số quy định cho thống nhất và phù hợp với thực tế đang thực hiện.

Theo đó, dự thảo Luật bổ sung quy định cơ quan soạn thảo, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, dự kiến sơ bộ nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội để gửi tới đại biểu Quốc hội trước khi thảo luận tại Hội trường. Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng nêu rõ, việc bổ sung quy định này là luật hóa quy trình đang thực hiện thời gian qua theo chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và đã mang lại những kết quả tốt, góp phần cung cấp thêm thông tin cho đại biểu Quốc hội, giảm bớt ý kiến phát biểu trùng lặp tại Hội trường.

Dự thảo Luật cũng quy định: Đối với các dự án luật được xem xét, thông qua theo quy trình tại 2 kỳ họp hoặc 3 kỳ họp, quy định cụ thể thời hạn cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, đề xuất nội dung dự kiến giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của đại biểu Quốc hội để gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đồng thời gửi thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày Quốc hội kết thúc thảo luận Hội trường.

Theo Ủy ban Pháp luật, việc quy định như trên nhằm xác định rõ và nâng cao trách nhiệm của từng cơ quan trong quy trình lập pháp. Thời hạn 30 ngày dành cho cơ quan trình dự án cũng đã có sự tính toán về tính khả thi, thực tế hoạt động của cả cơ quan trình và cơ quan soạn thảo. Trong thời gian 30 ngày này, cơ quan thẩm tra không thụ động chờ cơ quan trình dự án đề xuất mà phải chủ động nghiên cứu, dự kiến phương án tiếp thu, xử lý các vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong thảo luận tại Quốc hội để hoàn chỉnh dự thảo và trong trường hợp cần thiết giữa các cơ quan vẫn tổ chức trao đổi, phối hợp để làm rõ các vấn đề liên quan đến dự thảo Luật.

Tránh mâu thuẫn, chồng chéo

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau (khoản 3, Điều 156).

Ngoài nguyên tắc này, thực tế trong hệ thống pháp luật hiện nay còn tồn tại nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” như trong Luật Đầu tư năm 2014, Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015… và cả trong một số dự án luật Chính phủ trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 như dự án Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Việc tồn tại đồng thời 2 nguyên tắc áp dụng pháp luật như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mâu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào. Chính phủ cũng đã nhận diện được bất cập này và đề xuất sửa đổi, bổ sung khoản 3, Điều 156.

Trong quá trình nghiên cứu xử lý vấn đề này còn có 2 loại ý kiến. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quy định như khoản 3, Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp để bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật. Trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật thì vẫn phải thực hiện theo nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau. Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn giữa các luật, cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm các cơ quan thực hiện nghiêm túc quy định tại Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (rà soát kỹ, sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý). Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị giữ nguyên quy định tại khoản 3, Điều 156 (Phương án 1).

Loại ý kiến thứ hai cho rằng cả nguyên tắc áp dụng pháp luật tại khoản 3, Điều 156 và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” như trong một số luật là cần thiết. Việc phát sinh mâu thuẫn trong thực tiễn áp dụng luật là do trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa có sự kết nối giữa 2 nguyên tắc này. Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị sửa đổi khoản 3, Điều 156 theo hướng: trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước (Phương án 2).

Mặc dù hiện nay, quy định về áp dụng luật trên văn bản luật, cụ thể là Luật Bản hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ có một nguyên tắc là “áp dụng quy định của văn bản ban hành sau” nhưng thực tế tồn tại một số luật quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật”. Việc tồn tại đồng thời hai nguyên tắc như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mẫu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào.

Nhìn nhận thực tế này, Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội Nguyễn Văn Giàu cho rằng, vấn đề nằm ở kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Bộ Tư pháp là cơ quan “gác cổng” cho Chính phủ, còn Ủy ban Pháp luật là cơ quan “gác cổng” cho Quốc hội. Tuy nhiên, thời gian qua, các cơ quan đóng vai trò “gác cổng” chưa làm tốt công tác rà soát văn bản luật hiện hành nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Bên cạnh đó, Chủ nhiệm Nguyễn Văn Giàu cũng cho rằng, quy định áp dụng theo văn bản ban hành sau chưa phải phương án tối ưu bởi vẫn cần có ưu tiên áp dụng luật trong một số trường hợp. Tuy nhiên, tinh thần là phải áp dụng cho trúng, cho đúng.

Theo Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga, luật hiện hành không quy định bất kỳ nguyên tắc nào về “ưu tiên áp dụng”. Trong khi đó, một số luật khác lại quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng” vì bộ, ngành nào chủ trì soạn thảo luật cũng muốn “luật của tôi phải được triệt để chấp hành”. Chỉ ra bất hợp lý này, Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga cho rằng, sự lúng túng trong áp dụng luật là do không tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, Khoản 2, Điều 12, Luật hiện hành quy định rõ, trong quá trình soạn thảo, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm của cơ quan trình là phải rà soát thật kỹ văn bản đã ban hành trước đó để xem có sự khác nhau giữa văn bản cũ và văn bản mới không. Nếu có sự khác nhau thì phải sửa văn bản cũ. Trong trường hợp chưa sửa đổi kịp thời, cơ quan ban hành văn bản phải chỉ rõ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới ngay trong văn bản mới đó; đồng thời, đề ra mốc thời gian cụ thể để sửa đổi, bổ sung văn bản cũ, nhằm bảo đảm có hiệu lực đồng thời với văn bản mới. Mặt khác, Khoản 3, Điều 156, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành còn quy định, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau.

Theo Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp, Khoản 2, Điều 12 và Khoản 3, Điều 156, Luật hiện hành có liên hệ chặt chẽ với nhau, nếu áp dụng đúng cả hai quy định này thì sẽ không xảy ra trường hợp xung đột như thời gian vừa qua. Với lập luận trên, bà Lê Thị Nga đề nghị, không nên giữ hai nguyên tắc áp dụng luật như hiện nay, bởi nếu vẫn tồn tại đồng thời hai nguyên tắc thì hệ thống pháp luật sẽ còn chồng chéo, tình trạng “luật sau phủ nhận luật trước” sẽ vẫn tiếp diễn.