Điểm thu ngân sách nhà nước tại Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) chi nhánh Đồng Hới (Quảng Bình). Ảnh: Minh Quyết/TTXVN
Kỷ luật tài khóa là một tập hợp các quy tắc và quy định về việc dự thảo, phê duyệt, thực hiện ngân sách nhà nước. Nói một cách khác, kỷ luật tài khóa là các giới hạn về các chỉ tiêu tài khóa được chuẩn hóa trong pháp luật, tức là các mức về thu, chi tiêu công, cân bằng ngân sách và nợ công được đưa ra. Việc tuân thủ các chỉ tiêu này tức là đảm bảo kỷ luật về tài khóa.
Kỷ luật tài khóa tổng thể được xây dựng trong bối cảnh vĩ mô của nền kinh tế, có vai trò giúp chính quyền các cấp tránh được những tiêu cực do khó khăn về tài khóa và đóng góp tích cực đối với sự ổn định tài chính của quốc gia. Mặc dù tại Việt Nam, kỷ luật tài khóa đang được thực hiện ngày càng chặt chẽ, nhưng vẫn còn những tồn tại, điều này đặt ra yêu cầu các cơ quan có trách nhiệm trực tiếp cần nâng cao ý thức thực thi, tuân thủ các quy định pháp luật.
Kỷ luật chưa nghiêm
Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), kỷ luật tài khóa bao gồm kỷ luật về nợ công, kỷ luật về cán cân ngân sách, kỷ luật về chi tiêu ngân sách và kỷ luật về thu ngân sách. Ở Việt Nam, kỷ luật tài khóa cũng được xây dựng theo bốn nhóm trên. Việc thực hiện các chỉ tiêu thu chi ngân sách và cán cân ngân sách có ảnh hưởng trực tiếp đến thâm hụt ngân sách và tình hình nợ công của quốc gia.
Theo ông Nguyễn Minh Tân, Vụ phó Vụ ngân sách Nhà nước (Bộ Tài chính), giữ nghiêm kỷ luật thu ngân sách có vai trò hết sức quan trọng bởi nỗ lực phấn đấu thu đúng, thu đủ, thu kịp thời về ngân sách mới có nguồn đảm bảo các nhiệm vụ chi theo dự toán.
Ông Nguyễn Minh Tân cho biết, cơ cấu thu ngân sách của Việt Nam đang ngày càng vững chắc hơn, phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế và quá trình hội nhập. Theo đó, tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu ngân sách Nhà nước ngày càng cao; tỷ trọng thuế gián thu trong tổng số thu thuế và phí ngày càng tăng, tỷ trọng thuế trực thu (chủ yếu gồm thuế thu nhập doanh nghiệp và thu nhập cá nhân) giảm dần, phù hợp với chủ trương giảm động viên, tăng tích tụ vốn. Tỷ trọng các sắc thuế, khoản thu thường xuyên ngày càng tăng, trong khi đó các khoản thu một lần giảm, thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng cả về quy mô và tỷ trọng, vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương được bảo đảm.
Theo Bộ Tài chính, giai đoạn 2011 - 2015, mặc dù thực hiện cắt giảm thuế xuất nhập khẩu theo cam kết hội nhập Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Liên minh châu Âu (EU), Hoa Kỳ, Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC), Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), nhưng thu ngân sách của Việt Nam vẫn có nhiều chuyển biến quan trọng, với việc tăng cường quản lý thu, đẩy mạnh chống thất thu, chống chuyển giá và xử lý nợ đọng thuế.
Sang giai đoạn 2016-2017, thu ngân sách nhà nước các năm bình quân đạt trên 22% GDP. Năm 2018, thu cân đối ngân sách Nhà nước ước đạt 1.422,7 nghìn tỷ đồng, tăng 7,8% so với dự toán. Riêng thuế, phí là 21,1% GDP (mục tiêu giai đoạn 2016-2020 không quá 22-23% GDP).
Tuy nhiên, theo một số chuyên gia, kỷ luật thu ngân sách vẫn còn tình trạng nhiều địa phương lập, giao dự toán chưa sát thực tế; cơ cấu nguồn thu chưa thực sự bền vững và còn phụ thuộc vào các khoản thu không tái tạo như thu từ quyền chuyển giao sử dụng đất, thu từ thoái vốn nhà nước, thu từ tài nguyên.
Ông Lê Thanh Vân, Thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội nhìn nhận vẫn còn tình trạng kê khai thiếu thuế phải nộp, trốn, lậu thuế, nợ đọng thuế lớn chưa được khắc phục triệt để; còn có khoản thu không đúng đối tượng hoặc không nộp kịp thời vào ngân sách...
Đặc biệt, theo các chuyên gia kinh tế, nói đến kỷ luật thu không thể không nhắc đến vấn đề nợ thuế. Bởi giữ nghiêm kỷ luật thu sẽ kiểm soát được nợ thuế. Với số nợ thuế hiện nay, nếu tính theo tỷ trọng số nợ thuế trên tổng thu nội địa, thì có xu hướng giảm. Tỷ lệ nợ thuế hiện nay là khoảng 4,4% tổng thu nội địa, là ngưỡng chấp nhận được theo thông lệ quốc tế (thấp hơn 5%). Song, nợ đọng thuế đang là vấn đề được Bộ Tài chính quan tâm đặc biệt.
Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, nợ đọng thuế của các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân đã chấm dứt sản xuất kinh doanh, không còn đối tượng để thu, tồn tại kéo dài qua nhiều năm. Tiền phạt chậm nộp và tiền chậm nộp ngày càng tăng lên. Tính đến cuối năm 2018 đã chiếm 50,7% tổng số tiền thuế nợ. Điều này đã gây ra những khó khăn cho việc giữ nghiêm kỷ luật thu.
Về kỷ luât chi ngân sách nhà nước, ông Võ Thành Hưng, Vụ trưởng Vụ Ngân sách Nhà nước (Bộ Tài chính) thừa nhận vẫn còn những bất cập nhất định như tình trạng phê duyệt các chương trình, dự án khi chưa cân đối được nguồn; phân bổ dàn trải, giải ngân không đạt kế hoạch, số chuyển nguồn lớn và kéo dài..., đội chi phí lên cao; việc tách bạch chi đầu tư-thường xuyên khó bảo đảm các định mức kinh tế - kỹ thuật, giảm hiệu quả, tuổi thọ của công trình, dự án đầu tư; hiệu quả đầu tư công thấp..
Bên cạnh đó, việc xây dựng chấp hành dự toán hàng năm còn chưa bám sát mục tiêu, đảm bảo nội dung, đối tượng và lĩnh vực chi theo quy định. Mặc dù, tỷ trọng chi thường xuyên đã giảm xuống 63% (mục tiêu là dưới 64%), tăng tỷ trọng chi đầu tư thực hiện lên 26 - 27% (mục tiêu là 25 - 26%); trong khi vẫn điều chỉnh tiền lương bình quân 7%/năm, cùng với triển khai chính sách nghèo đa chiều, an sinh xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng...
Theo ông Võ Thành Hưng, việc cơ cấu lại chi giữa chi thường xuyên - chi đầu tư, giữa các lĩnh vực chi và trong từng lĩnh vực chi, giữa chi cho con người và chi cho các hoạt động khác còn khó khăn do chi thường xuyên lớn chủ yếu là chi con người (khoảng 60 - 70%) nên việc điều chỉnh, cơ cấu phụ thuộc nhiều vào kết quả thực hiện tinh giản biên chế và đổi mới khu vực sự nghiệp công.
Nhấn mạnh về kỷ luật tài khóa, PGS.TS. Phạm Thế Anh, Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR) cho rằng, cần cắt giảm một cách đáng kể với chi thường xuyên – mảng chiếm tỷ trọng cao nhất trong chi tiêu ngân sách. Trong nhiều năm qua, việc tinh giản bộ máy và giảm chi thường xuyên không thực hiện được.
“Do đó, đã đến lúc vấn đề này cần được làm quyết liệt trước khi muốn vay nợ để tài trợ các cơ sở hạ tầng mới mà không làm nợ công và thâm hụt ngân sách tiếp tục tăng cao”, PGS.TS. Phạm Thế Anh nói.
Các chuyên gia kinh tế cũng nhấn manh, kỷ luật tài khóa cần phải được thực hiện một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên và luôn ở mức cao, gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ công. Chế độ kiểm toán có vai trò quan trọng trong việc kiểm tra, giám sát chi tiêu công. Việc giám sát chi tiêu của Chính phủ cũng cần phải được thể chế hóa và bắt buộc thi hành để tránh tình trạng chi tiêu không đúng mục đích, chi tiêu vượt quá mức cho phép của chi tiêu công.
Theo khuyến cáo của IMF, thiếu kỷ luật tài khóa dễ dẫn đến hiện tượng “tuỳ nghi chính sách”, kéo theo tình trạng bội chi kéo dài và gia tăng nợ công. Nhận định về vấn đề này, nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng việc thực hiện kỷ luật tài khóa của Việt Nam thời gian qua còn khá lỏng lẻo khi mà mức thâm hụt ngân sách thường xuyên vượt quá mức mục tiêu, ảnh hưởng đến sự ổn định của nền kinh tế.
GS Trần Thọ Đạt, nguyên Hiệu trưởng trường Đại học Kinh tế quốc dân cho biết giai đoạn khoảng 10 năm gần đây, Việt Nam luôn duy trì quy mô chi tiêu công ở mức cao, trong khi nguồn thu ngân sách không đủ để bù đắp, nên thâm hụt ngân sách nhà nước thường xuyên ở mức cao. Thực trạng này ảnh hưởng tới tăng trưởng dài hạn, ổn định kinh tế vĩ mô và khả năng chống chọi với các cú sốc của nền kinh tế.
Cụ thể, bội chi ngân sách bình quân năm 2011 - 2015 là 5,69% GDP, năm 2016 đã tăng lên 5,52% sang năm 2017 giảm xuống còn 3,48% và 2018 lại tăng mức dưới 3,6% GDP.
Theo ông Trương Bá Tuấn, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (Bộ Tài chính), về lý thuyết bội chi ngân sách nhà nước sẽ không thực sự đáng lo ngại nếu nguồn vay nợ được sử dụng một cách hiệu quả và tạo ra những động lực mới cho nền kinh tế, qua đó tạo ra dư địa cho tăng thu ngân sách nhà nước để có nguồn trả nợ. Nhưng có một thời gian, bội chi quá cao đã dẫn đến gia tăng liên tục nợ công.
Theo Bộ Tài chính, nợ công tính đến 31/12/2018 của Việt Nam ở mức 58,4% GDP, bảo đảm trong giới hạn, nhưng vẫn gây ra những áp lực trong việc bố trí nguồn trả nợ trong thời gian tới. Đặc biệt, mức độ ưu đãi các khoản vay dành cho Việt Nam sẽ giảm do Việt Nam đã bước vào nhóm các nước có thu nhập trung bình, chi phí vay vốn vì thế sẽ cao hơn.
Đồng bộ các nguyên tắc
Ông Nguyễn Minh Tân cho rằng, kỷ luật tài khóa đang được thực hiện ngày càng chặt chẽ, nhưng vẫn còn những tồn tại như hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, một số chính sách chưa theo kịp thực tiễn dẫn đến hiện tượng “lách luật” vi phạm kỷ luật tài chính, chất lượng đội ngũ cán bộ chưa theo kịp với tình hình mới nên vi phạm lặp đi, lặp lại.
Theo ông Nguyễn Minh Tân, trên thực tế vẫn còn tình trạng chi sai, chi vượt định mức. Việc này xuất phát từ chủ trương giao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị, một mặt tạo thuận lợi nhưng mặt khác việc thanh, kiểm tra chưa sát nên vi phạm vẫn xảy ra. Do đó, để khắc phục tình trạng này, trong thời gian tới Bộ Tài chính sẽ tiếp tục hoàn thiện về pháp lý, định mức tiết kiệm chi tiêu; công khai minh bạch trong thực hiện dự toán hàng quý, 6 tháng và 1 năm; công khai quyết toán; tăng cường giám sát, đẩy mạnh thanh, kiểm tra và xử lý trách nhiệm người đứng đầu...
Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nhấn mạnh, để tăng cường kỷ luật tài chính, ngành cần kiên quyết và điều hành chi ngân sách theo dự toán Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp thông qua. Tuyệt đối không chi ngoài dự toán, trừ những trường hợp phát sinh, cấp bách, cần phải chi đảm bảo đời sống của nhân dân.
Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng yêu cầu tất cả các khoản chi phải được dự toán, cắt giảm những khoản chi không cần thiết; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong khoản chi ngân sách, đặc biệt trong chi thường xuyên… Bộ sẽ không ban hành các chính sách khi không chuẩn bị được nguồn ngân sách. Ngoài ra, phải công bằng, công khai các khoản chi ngân sách nhà nước.
"Đây vừa là giải pháp trước mắt và cũng là căn cơ lâu dài để đảm bảo chi ngân sách thực sự hiệu quả”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết.
Thứ trưởng Bộ Tài chính Đỗ Hoàng Anh Tuấn đề xuất, cần hoàn thiện và giải quyết các vấn đề liên quan đến hệ thống chính sách thuế trên quan điểm thúc đẩy khối doanh nghiệp nhỏ và vừa, để vừa huy động hợp lý vào ngân sách, nhưng vừa đảm bảo mở rộng cơ sở thuế trên cơ sở thực hiện tốt các nguyên tắc về chống chuyển giá, phòng chống gian lận thuế...
Bên cạnh đó, tập trung nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách minh bạch; đề cao vai trò của kế hoạch tài chính trung hạn, vai trò quản lý ngân sách theo đầu ra. Cụ thể hiệu quả thu được từ quản lý đầu tư công; xây dựng và triển khai để án thực hiện chuẩn mực quốc tế trong khu vực công để nâng cao tính minh bạch, độ tin cậy của người dân và cộng đồng doanh nghiệp.
Theo các chuyên gia kinh tế, để tuân thủ kỷ luật tài khóa, Chính phủ cần phải minh bạch hóa các thông tin liên quan đến tình hình kỷ luật tài khóa thông qua các báo cáo định kỳ, thường xuyên và gắn kết trách nhiệm về việc tuân thủ kỷ luật tài khóa. Đồng thời tổ chức giám sát thực thi kỷ luật tài khóa, đẩy mạnh công khai ngân sách và việc giám sát này phải được thể chế hóa bởi Quốc hội.
Ông Nguyễn Minh Tân cũng chỉ ra rằng để đảm bảo ky luật tài khóa thì phải xây dựng, hoàn thiện khuôn khổ thể chế; tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm, giám sát và công khai, minh bạch thu chi ngân sách.
Bộ Tài chính cũng xác định nhiệm vụ quan trọng để giữ nghiêm kỷ luật tài khóa, là thực hiện các nguyên tắc như tổng thu thường xuyên (thuế, phí) phải lớn hơn tổng chi thường xuyên; vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên; phân bổ nguồn lực theo ưu tiên quốc gia trong khuôn khổ kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch đầu tư công trung hạn, gắn nhiệm vụ chi với kết quả đầu ra; chỉ ứng trước vốn đầu tư xây dựng cơ bản khi xác định được khả năng hoàn trả theo kế hoạch trung hạn và đã thu hồi hết số ngân sách đã ứng…
Bài 2: Thận trọng đề xuất các ngưỡng an toàn nợ